Una recente esperienza professionale mi ha dato l’occasione di conoscere ed approfondire alcuni dei seri e molteplici problemi esistenziali che affliggono i portatori di handicap e le loro famiglie. In particolare ho affrontato il delicato tema del reinserimento sociale nel quale un ruolo di primaria importanza viene svolto dai Centri Socio Educativi (C.S.E.).

Purtroppo, i costi sociali di tale servizio sono elevati ed in tempi piu' o meno recenti si è consolidata la prassi consistente nel progressivo coinvolgimento economico delle famiglie dei portatori di handicap tramite richieste dirette di contribuzione da parte di Comuni, Consorzi, Asl e Provincie.

In sostanza, gli enti interessati chiedono direttamente ai parenti degli handicappati di contribuire al pagamento della retta dei Centri Socio Educativi, emettendo ordinativi di riscossione di diversa entita' in relazione ai complessivi redditi familiari dell’utente del servizio.

In particolare, nella Regione Lombardia, la richiesta di concorso degli utenti al costo dei servizi si è diffusa dopo l’entrata in vigore della Legge Regionale n. 1/86 sulla scorta di una, a mio avviso, distorta interpretazione ed applicazione dell’art. 63 di tale norma ed altresì a causa di un poco corretto coordinamento della Legge Regionale con la normativa quadro nazionale.

Senza presunzione alcuna e con il solo intento di fornire un quadro chiaro della materia e della sua evoluzione normativa illustrerò in questa sede i risultati della mia ricerca.

Le strutture che accolgono i soggetti portatori di handicap, per quanto riguarda il tema qui affrontato, sono di due tipi:

a. Centri diurni, ovvero luoghi di accoglienza diurna, finalizzati al reinserimento sociale degli handicappati, dove vengono svolte attivita' ludiche, ricreative e lavorative semplici. I ragazzi che ne fanno parte si recano al centro alla mattina ed alla sera ritornano nel loro ambito familiare. Esempio tipico di tale categoria sono i Cse (Centri Socio Educativi). La fruizione di questi servizi dovrebbe essere, gratuita in base all’art. 3 della legge n. 51 del 26.2.1982 di conversione del D.L. n. 786 del 22.12.1981, così come confermato dalla successiva L.131 del 26.4.1983 di conversione del D.L. n. 55 del 28.2.1983.

b. Strutture residenziali. Sono luoghi in cui vengono accolte persone, le quali, per ragioni oggettive o soggettive (es. particolare gravita' dell’handicap) non possono essere assistite dalle famiglie di appartenenza e per tale motivo vengono qui ricoverate a tempo pieno. Per lo svolgimento di questo servizio gli enti possono chiedere una contribuzione economica agli utenti, limitatamente alla loro capacita' reddituale e patrimoniale con esclusione delle minime somme necessarie per le loro spese personali. Sono altresì certamente escluse dalla contribuzione le indennita' di accompagnamento che, come noto, non costituiscono un reddito (cfr. Circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale n. AF IV 1351-161/93185 del 30 gennaio 1985), attesa la loro natura di "contributo forfettario per rimborso di spese conseguenti al fatto obiettivo della minorazione".

Così come è pacificamente e da sempre escluso che gli enti possano richiedere somme direttamente ai parenti del portatore di handicap o, ancor piu' gravemente, determinare l’entita' della contribuzione sulla base del loro complessivo reddito familiare (cfr. Circ. dell’Ufficio Legislativo del Ministro par la famiglia e la solidarieta' sociale n. DAS/13811/1/H/795 del 20 ottobre 1995; Circ. del Ministero dell’Interno – Direzione Generale dei Servizi Civili – N. DAS/151/1/h/795 del 30.12.1993; Nota del Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministro per gli Affari Sociali n. DAS/ 4390/1/H/795, che escludono tassativamente il diritto degli enti di rivalersi direttamente sui familiari degli utenti dei servizi, benchè questi siano tenuti agli alimenti ai sensi degli artt. 433 e segg.ti del Codice Civile).

In base a tali principi gli enti potrebbero dunque richiedere un contributo all’utente e solo all’utente, il quale percepisca una pensione d’invalidita', purchè detta contribuzione non sia tale da sottrarre al portatore di handicap le somme necessarie per le spese personali.

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Come anticipato, con l’entrata in vigore della Legge Regionale n. 1/86 sono sorti alcuni dubbi sulla validita' dei principi sovraesposti, poiché tale legge, all’articolo 63, ha previsto un concorso economico degli utenti al costo dei servizi di accoglienza, omettendo la distinzione, in precedenza piuttosto chiara ed evidente, fra centri diurni finalizzati al reinserimento sociale dei portatori di handicap e centri residenziali.

In tal modo la Legge Regionale ha introdotto, almeno in apparenza, il criterio generale dell’onerosita' dei servizi di assistenza dei disabili, indipendentemente dalla loro natura.

Ritengo, tuttavia, che l’entrata in vigore di questa norma non possa in alcun modo superare il principio sancito dalle norme nazionali di totale gratuita' dei centri diurni finalizzati al reinserimento sociale dei portatori di handicap e che essa non costituisca nemmeno uno strumento giuridico idoneo a superare la regola generale della non esigibilita' delle contribu- zioni nei confronti dei familiari dell’utente.

Le ragioni di questo si ritrovano nelle norme esplicative della Regione Lombardia medesima ed in parte desumibili dai principi fondamentali del nostro ordinamento giuridico.

Per semplicita' di esposizione è opportuno affrontare separatamente i problemi applicativi ed interpretativi introdotti dalla L R.1/86.

1) Gratuita' dei servizi diurni. E' la Regione Lombardia ad aver chiarito e sottolineato con propria circolare avente contenuto esplicativo della L.R.- 1/86 (Burl, 1° suppl. Straordinario al. N. 42 del 20 ottobre 1998) al punto 1.4.7. che: "Esclusi i casi per i quali la legge nazionale prevede la gratuita' del servizio, è previsto il concorso economico dell’utente". La Regione, pertanto, si è correttamente assoggettata al principio nazionale della gratuita' di alcuni servizi, fra cui quelli erogati dai Centri Socio Educativi, stante la loro finalita' di reinserimento sociale dei portatori di handicap. Del resto, come acutamente osservato dal Tribunale di Monza con sentenza n. 2614/96, non sarebbe giuridicamente corretto giungere ad una diversa soluzione. La disciplina nazionale che sancisce la gratuita' dei centri finalizzati al reinserimento sociale esiste ed è tuttora vigente (L. 131/1983).

Nel nostro quadro normativo una Legge Regionale non può nemmeno espressamente derogare la legge nazionale quadro (che ha introdotto in via d’eccezione tale principio, in una materia delicatissima quale quella in esame) senza violare i limiti imposti dalla nostra Costituzione alla potesta' legislativa degli enti territoriali regionali (artt.117 e 118 Cost.).

Mi permetto di aggiungere una considerazione personale che a mio avviso è un atto dovuto, proprio in considerazione della importanza della materia in esame: consentire alle Regioni di legiferare in modo difforme e contrastante alle norme nazionali porterebbe all’iniquo ed aberrante risultato di una insensata disparita' di trattamento fra i disabili e le loro famiglie in relazione alla loro regione di appartenenza.

Francamente non pare opportuno disquisire ulteriormente sul punto.

E veniamo al problema della esigibilita' delle contribuzioni direttamente alle famiglie dei disabili.

Anche in questo caso è la Regione Lombardia stessa ad aver chiarito lo spinoso problema.

Il Consiglio Regionale della Lombardia con propria deliberazione ha espressamente affermato che la pratica di molti enti pubblici, soliti ad "imporre ai parenti degli assistiti adulti rette e contribuzioni di diverso genere, richiamando gli artt. 433 e seguenti del Codice Civile" è "giuridicamente errata in quanto non è consentito a terzi, enti pubblici compresi, di sostituirsi agli aventi diritto agli alimenti, che soli, possono chiedere ai parenti obbligati, e successivamente al Giudice ragione della loro necessita'" (cfr. del n. V/1365 del 22 febbraio1995 – Burl Serie Ordinaria n. 14 del 3 aprile 1995).

Talchè non pare sussistere alcun dubbio sull’illegittimita' di tale pratica.

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La gia' articolata situazione normativa si è poi ulteriormente complicata con l’introduzione del D.lgs. n. 109 del 31 marzo 1998 e del Dpcm n. 221 del 7 maggio 1999 "così detto riccometro". Ancora una volta il legislatore, con l’intento di individuare in via sperimentale criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali (cfr. art. 1 D.leg. 109/98), non ha espressamente chiarito ed individuato se i centri socio educativi finalizzati al reinserimento sociale dei disabili continuino, o meno, ad essere gratuiti.

Insomma dalla lettura delle norme da ultimo citate non mi pare di aver intravisto una norma che espressamente abroghi l’art. 3 della legge n. 51 del 26.2.1982 di conversione del D.L. n. 786 del 22.12.1981, confermato dalla successiva L. 131 del 26.4.1983 di conversione del D.L. n. 55 del 28.2.1983. Il che depone a favore della vigenza di tali norme anche in seguito all’entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 109/98. E’ auspicabile che il legislatore faccia chiarezza su questo rilevantissimo aspetto onde evitare che gli enti locali proseguano ad imporre agli utenti contribuzioni di dubbia legittimita' per la fruizione dei servizi diurni finalizzati al loro reinserimento sociale.

Un importante passo avanti è stato invece fatto dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 3 maggio del 2000, previa petizione di oltre 6.000 persone, su iniziativa del Ministro della solidarieta' Sociale, sul fronte della determinazione del reddito rilevante a fini della commisurazione dei contributi, in quei casi in cui sono certamente dovuti. In sostanza, il Consiglio dei Ministri ha chiarito che, per le prestazioni sociali rivolte a persone afflitte da handicap permanente grave di cui all’art. 3 della L. 104/1992 dovra' essere presa in considerazione solo ed esclusivamente la situazione economica dell’assistito (art. 3 D.lgs. n. 130 del 3 maggio 2000). Il Consiglio dei Ministri ha altresì chiarito che restano ferme le disposizioni del Codice Civile che disciplinano il diritto agli alimenti (art. 2 D.lgs. citato). Principio cardine enucleabile dalla lettura del Codice Civile (artt. 433 e segg.ti) è quello secondo cui solo la persona che versa in stato di bisogno ha la facolta' di chiedere ai parenti tenuti agli alimenti le somme necessarie al proprio sostentamento.

In conclusione allo stato attuale, i Comuni, i Consorzi, le Asl e le Provincie, devono porre fine alle eventuali illegittime richieste dirette di contributi ai parenti dei disabili, che fruiscono di centri e servizi di assistenza, nonché alla quantificazione delle rette sulla scorta del complessivo reddito del nucleo familiare. Persiste, a mio avviso, il dubbio se i Centri diurni finalizzati al reinserimento sociale dei disabili continuino ad essere gratuiti, così come stabilito in via d’eccezione dalle norme nazionali piu' volte citate, ovvero se la distinzione dai centri residenziale debba considerarsi definitivamente superata dalle norme successivamente entrate in vigore. Personalmente ritengo che solo una norma abrogatrice espressa e chiara possa fare luce su questo aspetto.

Sarebbe infine auspicabile che il legislatore affrontasse tematiche di tale importanza con l’emanazione di leggi del Parlamento e non attraverso strumento della delega, onde evitare che (fermo restando il dovuto rispetto per coloro che tali norme hanno emanato nel tempo) una legislazione tipicamente frammentaria e disuniforme aggravi, invece che alleviare, la gia' difficoltosa situazione in cui versano quotidianamente i portatori di handicap e le loro famiglie.